Apulaisoikeuskanslerin kirje 15.3.2010 autoverotuksesta

Seuraava juttu on rakenteeltaan tavanomaisesta poikkeava. Aluksi kerron, missä nyt mennään. Esitän myös arvioita siitä, mitä eri lausunnonantajat luultavasti tulevat sanomaan, kun KHO on pyytänyt eri tahoilta lausuntoja siitä, tulisiko KHO:n pyytää ennakkoratkaisua EU:n tuomioistuimelta autoverotuksessa olevan ongelman - autoverolle määrätyn arvonlisäveron palauttamisesta niille, joille nykysäännösten mukaan veroa ei voida palauttaa. Virheellisille verotuspäätöksille on lainsäädännössä asetettu aikaraja.

KHO tulee käsittelemään asiaa lähiviikkoina. Tämä päätös ei kuitenkaan ole irrallaan apulaisoikeuskanslerin lähettämästä kirjeestä valtiovarainministeriölle. Siksi on syytä erittäin tarkasti tutkia ja pohtia, mitä apulaisoikeuskanslerin esittämät näkökohdat merkitsevät.

Apulaisoikeuskansleri Mikko Puumalainen moittii hyvin selkein sanoin valtiovarainministeriötä tuontiautojen verotuksen toimeenpanossa. Ministeriö ei ole omasta aloitteestaan tehnyt tuontiautojen verotusta koskevia säädösmuutoksia. Ministeriön tapa hoitaa autoverotuksen kehittämistä ja siihen liittyvää hallintoa ei vastaa Suomen perustuslain määräyksiä hyvästä hallinnosta eikä EU:n oikeuden sisältämiä hyvän hallinnon periaatteita.

Tiedote on julkaistu samaan aikaan, kun KHO pohtii, olisiko sen pyydettävä ennakkopäätöstä elvi-palautuksista niille tuojille, jotka eivät ilman KHO:n päätöstä voi saada heiltä väärin perustein verotettua autoverolle määrättyä arvonlisäveroa takaisin.

Tuulilasin toimituksen saamien tietojen mukaan KHO ei ole vielä tehnyt päätöstä siitä, pyytääkö se asian vuoksi EY:n tuomioistuimelta ennakkoratkaisua, millaisiin kysymyksiin se ratkaisua pyytää vai aikooko se ratkaista asian itse kysymättä mitään EY:n tuomioistuimelta. Saamiemme tietojen mukaan mitään päätöstä tuskin tehdään maaliskuun aikana. Todennäköisempää on, että asiaa käsitellään noin huhtikuun puolivälissä.

Jos KHO päättää pyytää EYT:n ennakkoratkaisua, KHO antaa vastauksensa aikaisempien autoveroratkaisujen arvonlisäverojen palautuksesta vasta saatuaan EYT:n vastauksen. Mahdollista on kuitenkin myös se, että KHO ratkaisee asian kysymättä EYT:n mielipidettä.

Miksi EY-tuomioistuimen ratkaisua ehkä tarvittaisiin?

KHO on hankalassa tilanteessa seuraavista syistä:

• EYT totesi jo Siilin-ratkaisussa v. 2002 , että autoverotuksessa on tehty selkeitä virheitä.
   
• EU:n komissio vaati jo vuoden 2002 lopulla lähettämässään kirjeessä Suomea muuttamaan autoverotusta.
   
• KHO teki väärän päätöksen Siilin-tapauksessa todetessaan, että  autoverolle saa määrätä arvonlisäveron
   
• Valtiovarainministeriö, tulli ja eduskunnan valtiovarainvaliokunta ovat toimenpide-kertomuksissaan ilmoittaneet ryhtyneensä riittäviin toimenpiteisiin autoveromuutoksista aiheutuvien tehtävien hoitamiseksi.
   
• Autoverotusta koskevien asioiden käsittely on kuitenkin tapahtunut hitaasti, ja asiaa koskevia kanteluita on paljon. Siksi apulaisoikeuskansleri otti asian omana aloitteenaan tutkittavaksi.

Valtiovarainministeriön oli annettava tiedot sekä näistä toimenpiteistä että selvitys siitä, mihin muihin toimenpiteisiin ministeriö on vuonna 2004 ja sen jälkeen ryhtynyt, joitta autoverotuksen toimeenpano olisi asianmukaista ja täyttäisi perustuslain vaatimukset.

• Ministeriön selvitys annettiin apulaisoikeuskanslerille 13.2.2009. Sen jälkeen tilanne muuttui, koska EU:n tuomioistuin antoi tuomionsa Suomen autoverotuksesta. Autoverolle ei saa määrätä arvonlisäveroa.
   
• Apulaisoikeuskansleri moittii hyvin selkein sanoin valtiovarainministeriötä autoverotuksesta, sen kehittämisestä ja tavasta, jolla on suhtauduttu asiaan liittyvään toimeenpanoon  hyvän hallinnon toteuttamiseksi

Vaikka apulaisoikeuskansleri arvioi valtiovarainministeriön toimintatapaa autoverotuksen toteuttamisessa, kirjeen viittaukset kohdistuvat myös KHO:n päätöksentekoon ja arvioihin.

Sopan keittäjät

Autoverotuksen toteuttamisesta vastaa tulli. Se on tehnyt virheitä koko ajan.
Ohjeita ja linjoja on vedellyt valtiovarainministeriö ja siellä muutama harva virkamies sekä asioista vastannut ministeri.
Ministeriö on epäilemättä antanut ohjeita tullille. Ministeriö on myös hakenut selkänojaa KHO:sta.

Näyttää siltä, että KHO on ”ymmärtänyt” erittäin hyvin ministeriön ja sen linjaa tukeneiden juridiikan asiantuntijoiden vitkuttelulinjaa siitä huolimatta, että jo vuonna 2002 olisi voitu selkeästi tehdä ohjaava päätös siitä, että EY-tuomioistuimen ja EU-sopimuksen määräykset otetaan aidosti ja asiallisesti huomioon.

KHO:n presidentin arviot autoverotuksesta eivät johtaneet seurauksiin, joita olisi voinut kohtuudella odottaa. Tarvittiin EU:n tuomioistuimen uusi päätös asiasta, joka on ollut selvä jo vuodesta 2002 alkaen. Jos siinä oli jotakin epäselvää, KHO olisi voinut tulkita päätöstä selkeäsanaisesti sek’ä Suomen perustuslain että EU:n hyvän hallinnon näkökulmasta.

Nyt KHO pohtii ilmeisesti sitä, mikä on tapa, jolla se voisi kasvojaan menettämättä toimia autoverotuksessa tapahtuneiden sekä myös KHO:n itsensä tekemien virheiden korjaamiseksi.

KHO on pyytänyt eri tahoilta lausuntoa siitä, tulisiko asiaa selvittää vielä EU:n tuomioistumelta tai mikä olisi oikea tapa toimia.
Seuraavassa on minun arvioitani siitä, mitä kuvittelen lausunnon antajien sanovan:

• Tulli luultavasti katsoo, että asia on loppuun käsitelty, ei tarvitse enää tehdä mitään.
   
• Valtiovarainministeriö otaksun katsovan, että KHO:n ei tarvitse kysyä mitään EU:n tuomioistuimesta. Viisainta olisi, että KHO katsoisi valitusaikojen umpeutuneen. Jos vastoin nykyistä lainsäädäntöä KHO katsoo kohtuulliseksi, että autoverolle määrätty arvonlisävero palautetaan, rajapyykkinä tulisi pitää EY-tuomioistuimen 19.9.2002 päivämäärää. Eikä arvonlisäveroa tulisi palauttaa niille, jotka omassa arvonlisäverotuksessaan ovat voineet tämän veron vähentää.
   
• Jos asiaa kysytään Siilinin juristilta, Petteri Snelliltä, ounastelen, että hän katsoo asian merkittävyyden vuoksi tarpeelliseksi KHO:n pyytämään pääätöstä tietyistä kysymyksistä, jotta autoverotuksessa edelleen avoinna olevat muutkin epäkohdat saadaan korjattua ja autoverotus valituksineen poistettua pöydältä.. Lisäksihän vaatinee, että verotuspäätökset arvonlisäveron palauttamisen osalta tulisi avata vähintään Siilinin auton verotustapahtuman päivämäärästä alkaen.

TL-verkkotoimitus/ Jorma Viitanen

Keskustelua asiaasta käydään Tuulilasin netissä hyvin innokkaasti:

• http://www.tuulilasi.fi/keskustelu/auto-ja-verotus/apulaisoikeuskansleri-hyva-hallinto-ei-toteudu-tuontiautojen-verotuksessa

___________________________________________________________________________

APULAISOIKEUSKANSLERIN KIRJE VM:LLE

Tästä eteenpäin oleva teksti väliostsikoita ja jäsentelyä lukuunottamatta on kirjeestä, jonka apulaisoikeuskansleri Mikko Puumalainen on lähettänyt valtiovarainministeriölle.  Sama kirje sellaisena, kuin se lähetettiin,  löytyy oheisesta nettiosoittesta: Alempi linkki johtaa itse kirjeeseen, ylempi on tiedote, joka asiaan liittyy.

• www.okv.fi/suomi/tiedote/t100315.htm
• http://www.okv.fi/43/OKV_2_50_2008.pdf

Taustaa

• "KHO on tiennyt vuonna 2002 annetun Siilin-ratkaisun sekä sen jälkeen, kun  komissio joulukun 19. 2002 päivätyssä kirjeessään  katsoi, että useat autoverolain säännökset Suomessa olivat EY:n perustamissopimuksen vastaisia.  EU:n komissio pyysi virallisessa huomautuksessaan Suomea esittämään selvityksen toimenpiteistä, joihin se on ryhtynyt.
   
• Suomi esitti 18.2.2003 päivätyssä vastauksessaan, ettei Suomi pidä arvonlisäveron suuruisen veron kantamista autoverosta syrjivänä. 
   
• Komissio totesi 19.12.2005 päivätyssä täydentävässä virallisessa huomautuksessaan, että Suomen kansallisen oikeuden tietyt säännökset ovat ristiriidassa perustamissopimuksen 90 artiklan ensimmäisen kohdan kanssa. 
   
• Suomi kiisti 16.2.2006 päivätyssä vastauksessaan sen, että mainitut säännökset eivät olisi yhteisön oikeuden mukaisia. Suomi katsoi, että autoverosta kannettu arvonlisäveron suuruinen vero ei ole syrjivä, koska autovero ei ole syrjivä.
   
• Vuonna 2008 komissio nosti kanteen Suomea vastaan, ja vuonna 2009 EY-tuomioistuin antoi ratkaisunsa C-10/08.
  Ratkaisussa viitataan vuonna 2002 annettuun Siilin-ratkaisuun. Tuomiossa todetaan, että

  ”koska tätä oikeuskäytäntöä sovellettiin jo silloin, kun edellä mainitussa asiassa tulliasiamies ja Siilin annettiin tuomio, johon Suomen tasavalta vastineessaan viittaa, mainittu jäsenvaltio ei voi esillä olevassa asiassa vedota objektiiviseen ja huomattavaan epäselvyyteen EY 90 artiklan ensimmäisen kohdan ulottuvuuden osalta”.
   

• Tuomioistuimen mukaan toisesta jäsenvaltiosta käytettynä maahantuotavasta ajoneuvosta ei saa kantaa enempää veroa kuin mitä sisältyy samanlaisen kotimaassa jo rekisteröidyn ajoneuvon arvoon.
   
• Suomen hallitus on Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastus- kertomuksen 195/2009 mukaan tulkinnut EY-tuomioistuimen vuonna 2002 antamaa Siilin-ratkaisua siten, että arvonlisäveron suuruisen veron kantaminen autoverolle oli sallittua. Valtiovarainministeriö katsoo edellä mainitussa tarkastuskertomuksessa, että yhteisöjen tuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut vastasivat Suomen hallituksen näkemystä ja että valtiovarainministeriöllä oli perusteltu syy katsoa lainsäädännön olevan yhteensopiva EY-oikeuden kanssa.
   
• Valtiovarainministeriön esittämän näkökannan mukaan se, että yhteisöjen tuomioistuimen uudemman ratkaisun vuonna 2009 asiassa C-10/08 on katsottu merkitsevän toisenlaista tulkintaa, on osoitus siitä, että tuomioistuin voi kehittää oikeuskäytäntöään.

Apulaisoikeuskansleri toteaa, että ministeriön näkökantaa ( alin yllä mainittu kohta) ei voi kuitenkaan pitää oikeana. Edellä lainatun EY-tuomioistuimen lausuman mukaan oikeuskäytäntö oli vakiintunut jo Siilinin tuomion aikana vuonna 2002.

• Näkemystä ratkaisukäytännön vakiintumisesta tukee myös se, että edellä mainittu yhteisöjen tuomioistuimen perustamissopimuksen 90 artiklan määräyksen ja kansallisten autoverojärjestelmien yhteensovittamisesta muotoilema normi on ilmaistu jokseenkin samasanaisesti useissa ratkaisuissa (Lindfors, Veropolitiikan tavoitteet henkilöautoliikenteen verotuksessa, In memoriam Kari S. Tikka 1944-2006, Jyväskylä 2007, s.172). Tällaisia jo ennen Siilinin tuomiota annettuja ratkaisuja ovat muun muassa C-345/93 Nunes Tadeu, C-375/95 komissio v. Helleenien tasavalta ja C-393/98 Gomes Valente.
   
• Koska autoverolain tulkinnassa on otettava huomioon EU-säännösten ja lainmuutosten lisäksi EU:n tuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut, säännösten soveltaminen on ollut viranomaisissa varsin hankalaa. Säännösten ymmärtäminen on ollut lisäksi vaikeaa yksityisille verovelvollisille. Kuten Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksessakin todetaan, on autoverotuksen sopeuttaminen Euroopan unionin lainsäädäntöön Suomessa jäänyt pitkälti yksityisten kansalaisten aktiivisuuden varaan. Valtiovarainministeriössä on pitäydytty  omaksutuissa kannanotoissa, ja muutokset on tehty vasta yksittäisten juuri Suomea koskevien oikeustapausten ratkaisemisen jälkeen

Mitä on hyvä hallinto?

a) Suomen perustuslain näkökulma

• Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Hyvään hallintoon kuuluvat muun muassa asiakkaiden tasapuolinen kohtelu, hallinnon palveluperiaate, menettelyä koskeva neuvonta ja asian käsittelyn objektiivisuus. Näitä vaatimuksia turvaavia säännöksiä on etenkin hallintolaissa(434/2003). Hallintolain 7 §:ssä säädetään, että asiointi ja asian käsittely viranomaisessa on pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti.
   
• Perusoikeus hyvään hallintoon saa aikaan oikeusvaikutuksia jo sellaisenaan. Toisin sanoen jokainen voi edellyttää, että hänen asiaansa käsiteltäessä noudatetaan hyvän hallinnon vaatimuksia, vaikka asiaa koskeva lainsäädäntö olisi puutteellista, epäselvää tai tulkinnanvaraista. Perusoikeus hyvään hallintoon merkitsee, että jokaisella on ainakin omassa asiassaan mahdollisuus oikeudellisesti tehokkaalla tavalla vedota hyvään hallintoon ja myös edellyttää sen keskeisten piirteiden toteuttamista käytännön hallintotoiminnassa (Mäenpää, Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet, Helsinki 2008, s. 4).

b) EU:n oikeuden näkökulma

• Hyvän hallinnon vaatimusten noudattamiseen voidaan katsoa kuuluvan myös Euroopan unionin oikeuden ensisijaisuuden ja välittömän oikeusvaikutuksen huomioiminen. Jäsenvaltioilla on ensiksikin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan perusteella velvollisuus lojaalisti täyttää perussopimuksista tai unionin toimielinten säädöksistä johtuvat velvoitteet sekä pidättäytyä kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen. Tämä periaate ilmaistiin aiemmin EY:n perustamissopimuksen 10 artiklassa.
   
• Toisekseen unionin oikeusjärjestyksen keskeinen lähtökohta on, että jäsenvaltioiden velvollisuus toteuttaa Euroopan unionin suomia oikeuksia ei koske vain toisia jäsenvaltioita tai unionin toimielimiä, vaan myös yksittäisiä kansalaisia. Yhteisöjen tuomioistuimen Van Gend en Loos -ennakkoratkaisun (26/62) mukaan: ”…yhteisö muodostaa kansainvälisessä oikeudessa uuden oikeusjärjestyksen, jonka hyväksi jäsenvaltiot ovat rajoittaneet suvereeneja oikeuksiaan, vaikkakin rajatuilla aloilla; tämän oikeusjärjestyksen oikeussubjekteja ovat sekä jäsenvaltiot että niiden kansalaiset… jäsenvaltioiden lainsäädännöstä riippumattomalla yhteisön oikeudella yksityisille perustetaan velvoitteiden lisäksi oikeuksia, joista tulee osa heidän oikeudellista asemaansa. Oikeudet voivat syntyä siten, että ne nimenomaisesti annetaan perustamissopimuksessa, mutta myös siten, että ne johtuvat perustamis-sopimuksessa yksityisille, jäsenvaltioille ja yhteisön toimielimille asetetuista, tarkasti määritellyistä velvoitteista.”
   
• Yhteisöjen tuomioistuin on tästä ennakkoratkaisusta alkaen katsonut, ettei EY:n perustamissopimus perusta pelkästään jäsenvaltioiden välisiä velvollisuuksia, vaan unionioikeudella luodaan yksittäisille kansalaisille ja muille oikeuksia, joiden täytäntöönpanosta muun muassa jäsenvaltiot ovat vastuussa. Mikäli jäsenvaltio tämän velvollisuuden laiminlyö, yksityiset oikeussubjektit voivat tuomioistuimissa ja viranomaisissa vedota riittävän täsmällisiin ja ehdottomiin perustamissopimuksen määräyksiin toteuttaakseen heille kuuluvat oikeudet.
   
• Yhteisön oikeuden ensisijaisuutta ja välitöntä oikeusvaikutusta on noudatettava siten kuin se ilmenee yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (Valtiosääntökomitea 1992:n mietintö ” KM 1994:4, s. 270 ja 306 - 307). Euroopan unionin oikeudesta seuraa tehokkuus- ja vastaavuusvaatimuksia myös kansalliselle lainkäytölle käsiteltäessä EU:n alaan kuuluvaa asiaa. Vaatimukset kohdistuvat ensi sijassa kansalliseen lainsäätäjään ja toissijaisesti kansalliseen tuomariin, jos kansallisessa lainsäädännössä olevia puutteita joudutaan korjaamaan.

c) Ministeriön velvoite ottaa huomioon myös EU-oikeus huomioon

• Lainvalmistelussa ja hallinnon järjestämisessä tulee noudattaa perustuslain 68 §:ää, jossa säädetään siitä, että kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta. Tähän kuuluu myös ministeriön valmius arvioida EU-oikeudellisia kysymyksiä ja ryhtyä niiden vaatimiin kansallisiin säädöstoimiin.

d) Seuraukset, joita hyvän hallinnon laiminlyönti on autoverotuksessa aiheuttanut

• Hyvän hallinnon vaatimusten voidaan katsoa jääneen edellä mainituilla perusteilla toteutumatta käytettyjen autojen verotuksessa perustuslain ja hallintolain säännösten edellyttämällä tavalla.

  Hyvin valmistellut ja riittävän ajoissa toteutetut säädösmuutokset kotimaisessa autoverotuslainsäädännössä olisivat vähentäneet syntynyttä oikeudellista epävarmuutta ja muutoksenhakujensuurta määrää.

  Suurista autoverotuksen muutoksenhakumääristä on aiheutunut oikeudellisen epävarmuuden lisäksi huomattava ylimääräisten resurssien tarve ja erittäin paljon kustannuksiasekä hallinnolle itselleen että sen asiakkaille.

Johtopäätökset

• Autoverotusta ei ole toimeenpantu hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti ,
   
• eivätkä yksittäiset kansalaiset ja muut tahot ole saaneet tehokkaasti niitä oikeuksia, joihin heillä unionioikeuden mukaan olisi ollut oikeus.
   
• Autoverotusta koskevat säädösmuutokset on tehty pääasiassa tuomioistuimien antamien yksittäisiä tapauksia koskevien ratkaisujen jälkeen,
   
•  joten lainsäädännön ennakoitavuus on ollut heikkoa ja
   
•  kansalaisten luottamus verotusjärjestelmän oikeudenmukaisuuteen on heikentynyt

Oikeuskanslerinvirastossa on ollut käsiteltävänä useita autoverolainsäädännön valmistelua sekä tullin ja hallinto-oikeuksien menettelyä autoveroasioiden käsittelyssä koskeneita kanteluita.

• Kirjoituksissa on muun muassa epäilty sitä, ettei lainsäädännön valmistelussa ole otettu huomioon EU-oikeuden asettamia vaatimuksia sekä sitä, ettei autoveroverolainsäädäntö ole toiminut ennakoitavasti ja tasapuolisesti.
   
• Autoverotuksen muutostenhakujen käsittelyajat tullissa ja myös hallinto-oikeuksissa ovat lisäksi olleet oikeusturvan kannalta kohtuuttoman pitkiä.
   
• Katson, etteivät aiemmin mainitut perustuslain hallinnon järjestämistä koskevat ja hallintolain hyvää hallintoa koskevat vaatimukset ole toteutuneet säännösten edellyttämällä tavalla.
   
• Myöskään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen yksilöille välittömiä oikeusvaikutuksia luovien artiklojen merkitystä asiassa ei ole riittävällä tavalla otettu huomioon. Käytännössä yksilöt ovat joutuneet itse ryhtymään toimenpiteisiin toteuttaakseen Euroopan unionin heille suomia oikeuksia vetoamalla unionin oikeusjärjestyksen suomiin oikeusturvakeinoihin, vaikka oikeuksien toteuttaminen olisi kuulunut valtionvarainministeriölle osana sille perustuslaissa säädettyä säädösvalmisteluvastuuta.

Edellä mainituista syistä kiinnitän valtiovarainministeriön huomiota hallinnon järjestämistä sekä hyvää hallintoa koskevien säännösten noudattamiseen.

Valtiovarainministeriön selvityksessään esittämät suunnitellut toimenpiteet autoverotuksen muutoksenhakuaikojen lyhentämiseksi ovat oikeita. Henkilöstöresurssien lisääminen ja toimenpiteet niiden mahdollisimman tehokkaan käytön turvaamiseksi ovat tärkein keino varmistaa viivytyksettömän käsittelyn vaatimuksen toteutuminen. Myös viimeisimmät lainsäädäntö muutokset ovat tukeneet tätä tavoitetta. Tehtyjen resurssilisäysten ja lainsäädäntömuutosten tosiasiallista ja pysyvää vaikutusta autoverotuksen toimivuuteen sekä muutoksenhakujen käsittelyaikaan on kuitenkin osittain vielä ennenaikaista arvioida.

Tämän vuoksi

• pyydän valtiovarainministeriötä toimittamaan minulle 31.12.2010 mennessä ajantasaisen selvityksen muutoksenhakuvaatimusten käsittelyajoista vuosina 2009 ja 2010.
  

Mikko Puumalainen
Apulaisoikeuskansleri